Le chemin de l’Ukraine vers Bruxelles passe par Rome

Retour sur les avantages et les inconvénients de la ratification du Statut de Rome.
Kostiantin Zadoya, Volodymyr Yavorski, 21 novembre 202322 Novembre 2023UA DE EN ES FR RU

[Римський статут]

Un récent rapport de la Commission européenne du 8 novembre 2023 sur les perspectives d’ouverture de négociations avec l’Ukraine en vue de son adhésion à l’Union européenne (UE) souligne à cinq reprises que l’Ukraine n’a pas ratifié le Statut de Rome de la Cour pénale internationale de 1998. Ce rapport actualise donc la question de la ratification par l’Ukraine de ce traité international et nous amène à réexaminer une fois de plus les avantages et les inconvénients de cette démarche.

L’Ukraine a signé le Statut de Rome dès le 20 janvier 2000, mais sa ratification a longtemps été entravée par un avis rendu en 2001 par la Cour constitutionnelle d’Ukraine, selon lequel le Statut était incompatible avec la Constitution de l’Ukraine. Par la suite, l’article 124 de la Constitution ukrainienne a été modifié pour permettre à l’Ukraine de reconnaître la compétence de la Cour pénale internationale (CPI) sur la base du Statut de Rome. Bien que ces amendements soient entrés en vigueur en 2019, aucune mesure n’a encore été prise en vue de la ratification du Statut. Pourtant, l’Ukraine avait fait en 2014 et 2015 des déclarations reconnaissant la compétence de la CPI et autorisant la Cour à poursuivre et à punir les auteurs de crimes internationaux contre les participants à la Révolution de la dignité (déclaration de 2014) et de crimes internationaux commis dans le contexte de l’agression de la fédération de Russie contre l’Ukraine (déclaration de 2015).

Examinons les principaux arguments qui sont le plus souvent avancés à l’appui de la ratification du Statut de Rome par l’Ukraine.

Premièrement, l’Ukraine doit ratifier le Statut de Rome puisqu’elle a pris l’engagement juridique international de le faire. Il est évident que le fait que le Statut de Rome de la Cour pénale internationale ait été conclu par et entre 124 États n’implique pas que d’autres États soient tenus de faire de même. Toutefois, l’Ukraine s’est engagée à ratifier le Statut de Rome lorsqu’elle a signé l’Accord d’association avec l’UE en 2014. L’article 8 de ce traité international oblige explicitement l’Ukraine à ratifier et à mettre en œuvre le Statut de Rome.

Deuxièmement, à la lumière de l’irréversibilité du parcours européen de l’Ukraine proclamée dans le préambule de la Constitution ukrainienne, l’article 8 de l’Accord d’association avec l’UE semble passer d’une obligation juridique internationale à un impératif constitutionnel. Si l’irréversibilité du parcours européen de l’Ukraine est l’une des idées constitutionnelles fondamentales et que l’Accord d’association avec l’UE fait partie de ce parcours, il est naturel que la mise en œuvre des dispositions de l’Accord, y compris de son article 8, soit contraignante pour l’Ukraine, non seulement au regard du droit international, mais aussi au regard de sa constitution nationale.

Troisièmement, la ratification du Statut par l’Ukraine lui donnerait la possibilité d’influer sur les activités de la CPI « de l’intérieur », en participant par exemple à l’élection des fonctionnaires de la Cour ou à l’approbation de son budget. La ratification du Statut de Rome permettrait notamment à l’Ukraine de proposer des amendements au Statut. Par exemple, la question de l’élargissement de la compétence de la CPI au crime d’agression est aujourd’hui largement débattue, l’agression de la fédération de Russie contre l’Ukraine ayant révélé ses limites évidentes : la CPI n’est habilitée à examiner les cas de crimes d’agression que lorsqu’un État partie au statut de Rome a commis un acte d’agression à l’encontre d’un autre État partie. Ne serait-il pas logique que l’Ukraine, qui subit l’un des crimes d’agression les plus importants de l’histoire moderne, prenne la tête de la campagne visant à étendre la compétence de la CPI à ce type de crime international ?

Quatrièmement, le nombre considérable de crimes internationaux enregistrés par les forces de l’ordre ukrainiennes indique que l’enquête de la CPI sur la situation en Ukraine se poursuivra non pas pendant des années, mais pendant des décennies. Dans ces conditions, l’Ukraine ne devrait pas construire ses relations avec la Cour sur la base de déclarations sur la reconnaissance de la compétence, qui ne font qu’imposer des obligations à l’Ukraine sans lui donner la possibilité de peser sur les activités de la CPI « de l’intérieur ».

Cinquièmement, à ce jour, plus de 120000 procédures pénales liées à la guerre ont été enregistrées en Ukraine. La plupart d’entre elles concernent des crimes internationaux. Plus d’une centaine d’affaires ont déjà été soit portées devant les tribunaux, soit ont fait l’objet de verdicts prononcés contre des militaires russes. Dans le même temps, les éléments constitutifs de crimes internationaux sont définis dans le code pénal ukrainien avec des différences significatives par rapport au statut de Rome, et il existe de sérieux problèmes en matière de protection des témoins et de protection des droits des victimes de ces crimes. Par exemple, les éléments constitutifs de nombreux crimes de guerre ne sont pas clairement définis et les crimes contre l’humanité ne sont pas du tout mentionnés dans le Code pénal. Cela conduit à des pratiques nationales en matière d’enquêtes et de poursuites qui sont parfois en contradiction avec le droit pénal international. Ces divergences vont continuer à s’accentuer. Seule la ratification immédiate du Statut de Rome peut corriger les lacunes du système national et donner la bonne direction aux enquêtes sur les milliers de crimes internationaux commis.

Néanmoins, ces arguments en faveur de la ratification du Statut de Rome ne semblent pas convaincants pour une partie des politiciens ukrainiens et des personnalités publiques. Voyons comment sont argumentées les objections à la ratification du Statut.

Premièrement, il est souvent avancé que la ratification du Statut de Rome entraînerait de nombreuses poursuites pénales à l’encontre de militaires ukrainiens. Cet argument n’est toutefois pas du tout convaincant. La reconnaissance par l’Ukraine de la compétence de la CPI sur la base des déclarations de 2014 et 2015 a déjà donné à la Cour la possibilité de poursuivre et de punir tout crime international commis sur le territoire ukrainien ou par des ressortissants ukrainiens. Par conséquent, la ratification du Statut de Rome par l’Ukraine n’aurait aucun impact sur les pouvoirs juridictionnels de la CPI. Il est évident que si la Cour avait des raisons d’engager des poursuites pénales contre des citoyens ukrainiens, et à plus forte raison si elle était intéressée par des procès-spectacles massifs contre des Ukrainiens, comme le prétendent les opposants à la ratification du statut de Rome, cela se serait déjà produit depuis longtemps. Or depuis que le Bureau du Procureur de la CPI a commencé à enquêter sur la situation en Ukraine (le 2 mars 2022), aucun citoyen ukrainien n’a été inculpé, alors que l’Ukraine est impliquée depuis plus d’une décennie dans un conflit armé, qui revêt depuis près de deux ans le caractère d’une guerre à grande échelle. En outre, il faut comprendre que la CPI n’a tout simplement pas les ressources humaines ni la capacité financière nécessaires pour mener des poursuites pénales de masse. Les opposants à la ratification du Statut de Rome invoquent souvent la pratique du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) qui, pendant un certain temps, a en effet poursuivi des personnes qui se trouvaient aux niveaux inférieurs de la chaîne de commandement hiérarchique, sans pouvoir accéder à celles qui se trouvaient aux niveaux supérieurs pendant cette période. Toutefois, contrairement au TPIY, la CPI a été conçue à l’origine comme une instance qui ne poursuivrait que les personnes les plus proches possible du sommet de la hiérarchie, tandis que la charge de poursuivre et de punir la grande majorité des criminels internationaux en vertu du Statut de Rome devrait être supportée par les États.

Deuxièmement, les opposants à la ratification du Statut de Rome complètent souvent la thèse précédente en affirmant que la coopération de l’Ukraine avec la CPI sur la base des déclarations de reconnaissance de compétence, telle qu’elle existe actuellement, peut protéger les citoyens ukrainiens contre des poursuites pénales de masse imaginaires, car si la CPI recourait à de telles pratiques, l’Ukraine pourrait tout simplement retirer ses déclarations, privant ainsi la CPI de sa compétence à l’égard des citoyens ukrainiens. En fait, cette thèse est un exemple classique de vœux pieux, car la CPI comme les autres institutions judiciaires internationales partent toujours du principe que si les États refusent de reconnaître la compétence des institutions judiciaires internationales, cela n’aura de conséquences juridiques que pour les enquêtes et les procès à venir, et non pour ceux en cours. Ainsi, le retrait par l’Ukraine de ses déclarations de reconnaissance de compétence n’arrêterait pas l’enquête déjà ouverte par le Bureau du Procureur de la CPI sur la situation en Ukraine. En outre, si quelqu’un pense qu’il existe un risque réel de poursuites pénales massives et injustifiées de citoyens ukrainiens par la CPI, alors, aussi paradoxal que cela puisse paraître, c’est précisément la ratification du Statut de Rome qui peut offrir une protection juridique contre un tel arbitraire. L’article 124 du Statut prévoit que chaque État, lorsqu’il en devient partie, peut déclarer que, pendant une période de sept ans après l’entrée en vigueur du Statut, il ne reconnaîtra pas la compétence de la CPI à l’égard des crimes de guerre si le crime est susceptible d’avoir été commis par ses ressortissants ou sur son territoire. La reconnaissance ad hoc de la compétence du Statut de Rome, comme l’Ukraine l’a fait en 2014 et 2015, n’offre pas cette possibilité.

Troisièmement, les opposants à la ratification du statut de Rome soulignent généralement que plusieurs États membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU n’ont pas adhéré à ce traité international : les États-Unis, la Chine et, surtout, la fédération de Russie, qui mène une agression armée contre l’Ukraine pour la dixième année consécutive. Cependant, la non-adhésion de ces États au Statut de Rome ne signifie pas que leurs citoyens sont protégés des poursuites pénales de la CPI par un « rideau de fer ». Ainsi, le 17 mars 2023, la Cour a délivré des mandats d’arrêt à l’encontre de V. Poutine et M. Lvova-Belova dans l’affaire de la déportation et du transfert forcé d’enfants ukrainiens. En outre, la CPI enquête depuis plusieurs années sur la situation en Afghanistan, ce qui pourrait concerner des citoyens américains. Et pourquoi l’Ukraine devrait-elle se concentrer sur la question de la ratification du Statut de Rome par les États-Unis ou, par exemple, par la Chine, alors que tous les États de l’UE, que l’Ukraine cherche à rejoindre, sont parties à ce traité international ? Le Statut de Rome ne fait pas partie de la législation de l’Union européenne, mais les États membres de cette organisation internationale coordonnent leurs politiques de lutte contre les crimes internationaux. Par exemple, au sein de l’UE, le Réseau européen pour les enquêtes et les poursuites en matière de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre fonctionne depuis de nombreuses années. La participation des États membres de l’UE au Statut de Rome fait partie de la politique de l’UE en matière de prévention des crimes internationaux. Le fait que l’obligation de ratifier le Statut de Rome ait été incluse dans l’Accord d’association avec l’Ukraine témoigne de la grande importance du Statut de Rome pour l’UE.

Quatrièmement, un autre argument fréquemment avancé contre la ratification du Statut de Rome est la prétendue inefficacité de la CPI. Ses partisans affirment que la Cour, au cours de son existence, a condamné très peu d’accusés, que ceux-ci échappent parfois longtemps aux mandats d’arrêt (comme l’ancien président soudanais Omar al-Bashir), alors que les acquittements surviennent souvent dans la pratique de la Cour (comme dans le cas de Jean-Pierre Bemba), etc. Ces reproches exagèrent en partie les problèmes réels et constituent en partie des manipulations. La CPI est le premier tribunal pénal international permanent de l’histoire de l’humanité et, contrairement aux tribunaux qui ont fonctionné après la Seconde Guerre mondiale ou dans les années 1990, elle exerce principalement sa compétence sur des événements (conflits armés ou autres violences de masse) qui sont en cours au moment de l’ouverture de l’enquête, et non pas sur des événements qui se sont produits dans le passé. Il est donc objectivement difficile pour la CPI d’accéder aux auteurs présumés de crimes internationaux, qui peuvent en effet se cacher derrière des positions de pouvoir ou le « brouillard du conflit armé », mais cela ne signifie pas que l’existence de la CPI soit dénuée de sens. Seule une institution judiciaire internationale permanente a la possibilité, d’une part, de résister aux influences politiques extérieures et de garantir une administration impartiale de la justice et, d’autre part, de répondre rapidement aux nouveaux cas de crimes internationaux. Le nombre relativement faible de condamnations prononcées par la CPI ne devrait pas surprendre puisque, comme indiqué ci-dessus, cette Cour est conçue pour poursuivre et punir ceux qui se situent au sommet de la hiérarchie du pouvoir et de la chaîne de commandement. Dès l’adoption du Statut de Rome, il était clair que la CPI ne fonctionnerait pas comme un outil de « justice à la chaîne ». Après tout, des acquittements ont été prononcés par tous les tribunaux pénaux internationaux, et pas seulement par la CPI (le tribunal de Nuremberg a par exemple acquitté G. Fritzsche, F. von Papen et J. Schacht). Cela démontre non pas l’impuissance de ces institutions judiciaires, mais plutôt le fait qu’elles se sont efforcées ou s’efforcent d’administrer une justice réelle, et non imaginaire ou exemplaire.

Revenant au rapport de la Commission européenne par lequel cet essai a commencé, il convient de noter que les rappels répétés des « devoirs » non effectués par l’Ukraine sous la forme de la ratification du Statut de Rome ne sont pas le fruit du hasard. Il est presque certain que sans la ratification du Statut, l’adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne n’aura pas lieu. Alors, est-il vraiment utile de reporter plus longtemps cette étape ?!

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