Шлях України до Брюсселя веде через Рим

У нещодавньому звіті Європейської комісії від 8 листопада 2023 року щодо перспектив початку перемовин з Україною про її приєднання до Європейського Союзу (ЄС) п’ять разів підкреслюється, що Україна не ратифікувала Римський статут Міжнародного кримінального суду від 1998 року. Тим самим звіт актуалізує питання ратифікації Україною цього міжнародного договору та змушує ще раз придивитися до аргументів “за” та “проти” цього кроку.

Україна підписала Римський статут ще 20 січня 2000 року, однак тривалий час його ратифікації перешкоджав Висновок Конституційного Суду України від 2001 року, згідно з яким Статут не відповідає Конституції України. Згодом до статті 124 Конституції України було внесено зміни, які дозволяють Україні визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду (МКС) на засадах Римського статуту. Хоча ці зміни набрали чинності ще у 2019 році, жодних кроків у напрямку ратифікації Статуту й досі не зроблено. При цьому у 2014 та 2015 роках Україна зробила заяви про визнання юрисдикції МКС ad hoc, уповноваживши Суд здійснити кримінальне переслідування та покарання міжнародних злочинів проти учасників Революції Гідності (заява від 2014 року) та міжнародних злочинів, вчинених у контексті агресії Російської Федерації проти України (заява від 2015 року).

Розгляньмо основні доводи, які найчастіше наводяться на підтримку ратифікації Україною Римського статуту.

По-перше, Україна має ратифікувати Римський статут, оскільки взяла на себе міжнародно-правове зобов’язання зробити це. Звісно, з того, що 124 держави світу уклали між собою Римський статут Міжнародного кримінального суду, не випливає, що й інші держави зобов’язані вчинити так само. Однак Україна зобов’язалася ратифікувати РС перед ЄС, уклавши з ним у 2014 році Угоду про асоціацію. Стаття 8 цього міжнародного договору прямо зобов’язує Україну ратифікувати та імплементувати Римський статут.

По-друге, у світлі проголошеної в преамбулі Конституції України незворотності європейського курсу України стаття 8 Угоди про асоціацію ЄС, схоже, перетворюється з міжнародно-правового зобов’язання на конституційний імператив. Якщо незворотність європейського курсу України є однією із засадничих конституційних ідей, а Угода про асоціацію з ЄС є частиною цього курсу, то закономірно, що реалізація положень Угоди, включно з її статтею 8, є обов’язковою для України не лише з огляду на міжнародне право, але й з огляду на національну Конституцію.

По-третє, ратифікація Україною відкриває для України можливість впливати на діяльність МКС “зсередини”, наприклад брати участь у виборах посадових осіб Суду або у затвердженні його бюджету. З-поміж іншого ратифікація РС відкриє для України можливість пропонувати поправки до РС. Наприклад, нині широко обговорюється необхідність розширення юрисдикції МКС щодо злочину агресії, оскільки агресія Російської Федерації проти України виявила її явну обмеженість: МКС повноважний розглядати справи про злочини агресії лише у випадках, коли акт агресії вчиняється однією державою-учасницею Римського статуту проти іншої держави-учасниці. Хіба не було б логічно, якби Україна, яка потерпає від одного з найбільш масштабних злочинів агресії в сучасній історії, очолила кампанію з розширення юрисдикції МКС щодо цього виду міжнародного злочину?

По-четверте, величезна кількість міжнародних злочинів, зафіксованих українського правоохоронними органами, свідчить про те, що розпочате МКС розслідування ситуації в Україні буде тривати навіть не роками, а десятиліттями. З огляду на це Україні навряд чи варто будувати свої відносини з Судом на засадах заяв про визнання юрисдикції, які накладають на Україну лише зобов’язання, але не надають можливості впливати на діяльність МКС “зсередини”.

По-п’яте, на сьогодні в Україна зареєстровано понад 120 тисяч кримінальних проваджень, пов’язаних з війною Велика частина з них — це справді міжнародні злочини. Вже понад сто справ передано до суду або в цих справах є вироки щодо військових РФ. При цьому ознаки міжнародних злочинів визначені в Кримінальному кодексі України з істотними відмінностями у порівнянні з Римським статутом, а також існують серйозні проблеми в питаннях захисту свідків і захисту прав потерпілих від цих злочинів. Наприклад, склади багатьох воєнних злочинів визначені з недостатньою чіткістю, а злочини проти людяності взагалі не згадуються в Кримінальному кодексі. Це призводить до формування національної практики розслідування та притягнення до відповідальності, що іноді суперечить міжнародному кримінальному праву. Чим далі, тим ці розбіжності будуть більшими. Саме невідкладна ратифікація Римського статуту спроможна виправити недоліки національної системи і закласти правильний напрямок розслідувань тисяч міжнародних злочинів.

Наведені вище аргументи “за” ратифікацію Римського статуту, однак, не виглядають переконливими для частини українського політикуму та окремих громадських діячів. Погляньмо, як саме аргументується заперечення ратифікації Статуту.

По-перше, дуже часто лунає теза про те, що ратифікація Римського статуту нібито призведе до численних кримінальних переслідувань проти українських військових. Цей аргумент, однак, геть непереконливий. Визнання Україною юрисдикції МКС на підставі заяв від 2014 та 2015 років вже надало Суду можливість переслідувати та карати будь-які міжнародні злочини, вчинені на території України або вчинені громадянами України. Тож ратифікація Україною Римського статуту жодним чином не вплине на юрисдикційні повноваження МКС. Вочевидь, якби у Суду були підстави для кримінальних переслідувань проти українських громадян, а тим паче з якихось незрозумілих причин була зацікавленість у масових показових процесах проти українців, про які кажуть опоненти ратифікації Римського статуту, це вже давно сталося б. Однак після початку розслідування Офісом Прокурора МКС ситуації в Україні (2 березня 2022 року) не було висунуто обвинувачення жодному українському громадянину, і це притому, що Україна вже десятий рік втягнута в збройний конфлікт, який майже два роки має характер повномасштабної війни. До того ж слід розуміти, що в МКС просто немає ні кадрових, ні фінансових можливостей для здійснення масових кримінальних переслідувань. Опоненти ратифікації Римського статуту часто апелюють до практики Міжнародного кримінального трибуналу для колишньої Югославії (МКТЮ), який певний час дійсно здійснював кримінальне переслідування осіб, які перебували на нижчих ланках ієрархічної вертикалі, не маючи в цей період доступу до осіб з вищої ланки. Однак, на відміну від МКТЮ, МКС від самого початку був замислений як суд, що буде здійснювати переслідування лише осіб, які перебувають якнайближче до верхівки ієрархічної вертикалі, у той час, як тягар кримінального переслідування та покарання переважної більшості міжнародних злочинців згідно з Римським статутом мають взяти на себе держави.

По-друге, опоненти ратифікації Римського статуту нерідко доповнюють попередню тезу твердженнями про те, що співробітництво України з МКС на підставі заяв про визнання юрисдикції може захистити українських громадян від уявних масових кримінальних переслідувань, оскільки, якщо МКС вдасться до такої практики, Україна просто відкличе ці заяви й тим самим позбавить МКС юрисдикції щодо громадян України. Насправді ця теза є класичним прикладом намагання видати бажане за дійсне, адже й МКС, й інші міжнародні судові установи послідовно виходять з того, що відмова держав від визнання юрисдикції міжнародних судових установ має правові наслідки лише стосовно майбутніх розслідувань та судових процесів, але не стосовно розслідувань та судових процесів, які вже розпочалися. Таким чином, відкликання Україною заяв про визнання юрисдикції не припинить розслідування ситуації в Україні, яке вже розпочав Офіс Прокурора МКС. Ба більше, якщо хтось вважає ризик необґрунтованих масових кримінальних переслідувань українських громадян з боку МКС дійсно реальним, то яким би парадоксальним це не виглядало, але правовий захист від подібного свавілля може забезпечити ратифікація Римського статуту. Стаття 124 Статуту передбачає, що кожна держава, яка стає його учасницею, може заявити, що упродовж семи років після набрання Статутом чинності вона не визнає юрисдикції МКС стосовно воєнних злочинів, коли ймовірно злочин було вчинено її громадянами або на її території. Визнання юрисдикції Римського статуту ad hoc, як-от це зробила Україна у 2014 та 2015 роках, подібної можливості державі не надає.

По-третє, опоненти ратифікації Римського статуту зазвичай наголошують, що до цього міжнародного договору не приєдналися держави, які є постійними членами Ради Безпеки ООН: США, Китай та, щонайголовніше, Російська Федерація, яка вже десятий рік здійснює збройну агресію проти України. Однак неприєднання цих держав до Римського статуту не означає, що їх громадяни захищені від кримінальних переслідувань з боку МКС “залізною завісою”. Наприклад, 17 березня 2023 року Суд видав ордери на арешт В. Путіна та М. Львової-Белової у справі про депортацію та насильницьке переміщення українських дітей. Крім того, МКС вже декілька років здійснює розслідування ситуації в Афганістані, яке може торкнутися громадян США. Та й чи варто Україні орієнтуватися в питанні ратифікації Римського статуту на США або, наприклад, Китай, якщо участь у цьому міжнародному договорі беруть всі держави ЄС, вступу до якого прагне Україна?! Римський статут не є частиною права Європейського Союзу, однак держави-учасниці цієї міжнародної організації узгоджують свою політику щодо боротьби з міжнародними злочинами. Наприклад, в рамках ЄС багато років функціонує Європейська мережа щодо розслідування та кримінального переслідування геноциду, злочинів проти людяності та воєнних злочинів. Частиною політики ЄС щодо запобігання міжнародним злочинам є й участь держав-членів ЄС у Римському статуті. Свідченням великої ваги Римського статуту для ЄС, є, власне, й те, що зобов’язання щодо ратифікації Статуту було включено в Угоду про асоціацію з Україною.

По-четверте, ще одним звичним аргументом проти ратифікації Римського статуту є закиди щодо неефективності МКС. Мовляв, Суд за час своєї діяльності засудив досить мало обвинувачених, інколи вони тривалий час ухиляються від виданих на їх арешт ордерів (як-от колишній президент Судану О. аль-Башир), у практиці Суду нерідко трапляються виправдувальні вироки (наприклад, щодо Ж.-П. Бемби) та т.п. Ці закиди частково гіперболізують реальні проблеми, а частково — є маніпуляціями. МКС є першим в історії людства постійним міжнародним кримінальним трибуналом і на відміну від трибуналів, які діяли після Другої світової війни або в 1990-их роках, він переважно здійснює свою юрисдикцію щодо подій (збройного конфлікту чи іншого масового насильства), що тривають на момент початку розслідування, а не щодо подій, що сталися в минулому. Це об’єктивно утруднює доступ МКС до ймовірних винуватців міжнародних злочинів, які можуть ефективно ховатися за владними посадами або “туманом збройного конфлікту”, однак це не означає, що існування МКС позбавлене сенсу. Лише постійна міжнародна судова установа має перспективу, з одного боку, бути стійкою до зовнішнього політичного впливу та забезпечувати неупереджене відправлення правосуддя, а з іншого боку — оперативно реагувати на нові випадки міжнародних злочинів. Не має дивувати й відносно незначна кількість обвинувальних вироків, постановлених МКС, оскільки, як зазначалося вище, цей Суд покликаний переслідувати та карати осіб, що обіймають якнайвищі місця в ієрархічній вертикалі. Тож від моменту прийняття Римського статуту було зрозуміло, що МКС не буде працювати як “судовий конвеєр”. Зрештою, виправдувальні вироки постановлялися усіма міжнародними кримінальними трибуналами, а не лише МКС (наприклад, Нюрнберзький трибунал виправдав Г. Фріче, Ф. фон Папена та Я. Шахта). Це свідчить не про безпорадність цих судових установ, а про те, що вони прагнули чи прагнуть відправляти справжнє, а не удаване чи показове правосуддя.

Повертаючись до звіту Європейської комісії, з якого починався цей нарис, слід констатувати невипадковість неодноразових нагадувань про невиконане Україною “домашнє завдання” у вигляді ратифікації Римського статуту. Можна майже з абсолютною впевненістю стверджувати, що без ратифікації Статуту не станеться і приєднання України до Європейського Союзу. Тож, чи є у такому випадку сенс зволікати з цим кроком і надалі?!