La commission parlementaire temporaire spéciale qu’il était (im)possible de ne pas créer

Le 1er juillet 2022, la Verkhovna Rada, le parlement ukrainien, a créé la Commission temporaire spéciale sur les questions de droit international humanitaire et de droit international pénal dans le contexte de l’agression armée de la Fédération de Russie contre l’Ukraine (la Commission). La Commission avait été habilitée pour travailler pendant un an, et le 23 août 2023, lors d’une réunion plénière, le président de la Verkhovna Rada d’Ukraine a annoncé la fin de ses activités. Quel est l’héritage laissé par la Commission ? Il s’avère extrêmement modeste.

Les objectifs principaux de la Commission étaient les suivants :

1. Préparer et finaliser des projets de lois et autres actes de la Verkhovna Rada d’Ukraine sur : la mise en œuvre des principes et des normes du droit international humanitaire et du droit pénal international régissant le comportement des parties au conflit et établissant la responsabilité dans la commission de crimes internationaux ; le respect et la protection des droits et libertés des personnes se trouvant dans la zone des hostilités et dans les territoires temporairement occupés (civils, blessés et malades, prisonniers de guerre et autres), la protection des biens civils, y compris les biens culturels, pendant toute la durée de la loi martiale ;
2. Assurer l’examen préliminaire et la préparation de conclusions sur les projets de programmes nationaux, octroyer un consentement au caractère contraignant des traités internationaux pour l’Ukraine, dénoncer les traités internationaux de l’Ukraine sur ces questions ;
3. Entretenir les relations avec le Cabinet des ministres de l’Ukraine et le Commissaire aux droits humains du parlement ukrainien sur les questions relatives au respect et à la protection des droits et libertés de l’homme et du citoyen dans la zone des hostilités et dans les territoires temporairement occupés (civils, blessés et malades, prisonniers de guerre et autres).

Chacun de ces objectifs semble important et urgent étant donné qu’au moment de la création de la Commission, l’Ukraine se trouvait depuis longtemps dans le tourbillon du conflit armé déclenché par la fédération de Russie qui, le 24 février 2022, avait atteint une ampleur généralisée. Dans ces circonstances, la création d’une structure parlementaire spéciale chargée de s’occuper des questions de droit international humanitaire et pénal et de droits humains dans la zone des hostilités et dans les territoires temporairement occupés semblait être une mesure tout à fait rationnelle et justifiée. Cependant, les activités réelles de la Commission se sont révélées extrêmement éloignées des objectifs qui lui avaient été assignés.

Premièrement, la Commission n’a été désignée comme comité pilote que pour un seul projet de loi, à savoir le projet de loi n°8628 du 6 décembre 2022 « sur l’application et le respect du droit international humanitaire en Ukraine ». Il est étonnant que la Commission n’ait pas été désignée comme comité pilote, par exemple, pour de nombreux autres projets de loi modifiant le Code pénal de l’Ukraine en lien avec la situation de conflit armé. On peut citer par exemple le projet de loi n°7290 du 15 avril 2022 du gouvernement « sur les amendements au code pénal de l’Ukraine et au code de procédure pénale de l’Ukraine » (qui prévoit des amendements majeurs du Code pénal visant à harmoniser ses dispositions avec le droit pénal international en matière de responsabilité pour le crime de génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le crime d’agression). Ou encore les projets de loi n° 9204 du 13 avril 2023 « sur les amendements au code pénal ukrainien concernant le déplacement forcé d’une personne hors du territoire ukrainien » et n°8325 du 30 décembre 2022 « sur les amendements au code pénal ukrainien et à d’autres actes législatifs ukrainiens concernant la mise en œuvre d’une mobilisation forcée dans des formations armées ou paramilitaires illégales créées dans les territoires temporairement occupés et/ou des formations armées ou paramilitaires de l’État agresseur ».

Deuxièmement, la Commission n’a même pas réussi à « promouvoir » le seul projet de loi pour lequel elle était comité pilote. Elle a rapidement recommandé l’adoption du projet de loi n°8628 en première lecture (comme base) dès le 26 décembre 2022, mais il a ensuite été mis de côté dans un « tiroir » parlementaire et n’en a pas bougé depuis.

Troisièmement, la Commission n’a pas été désignée comme comité principal, mais comme autre comité pour l’examen d’un certain nombre de projets de loi, tels que le projet n°7570 du 20 juillet 2022 « sur les amendements au Code pénal et au Code de procédure pénale de l’Ukraine visant à renforcer la responsabilité pour les activités de collaboration et les infractions pénales connexes ». Toutefois, pour aucun de ces projets de loi la Commission n’a été en mesure de fournir un avis sur la possibilité d’une adoption en première lecture.

Quatrièmement, le rapport d’activité de la Commission laisse une impression extrêmement étrange. Par exemple, une partie importante de ce rapport est consacrée à la participation des membres de la Commission à divers événements et réunions sur des sujets liés à l’agression armée russe contre l’Ukraine. Cependant, il est difficile de voir comment cela aurait concrètement contribué, par exemple, à la mise en œuvre de la mission de la Commission consistant à faire appliquer les principes et les normes du droit humanitaire international et du droit pénal international. Une partie encore plus importante du rapport est en fait constituée d’informations statistiques compilées fournies par les autorités exécutives, telles que des informations sur le nombre de procédures pénales pour infractions commises dans le cadre du conflit armé ou sur le nombre de personnes déplacées à l’intérieur du pays. En revanche, le rapport ne précise pas, par exemple, comment la Commission a interagi avec le Commissaire aux droits humains du parlement ukrainien sur les questions relatives au respect et à la protection des droits et libertés de l’homme et du citoyen dans la zone des hostilités et dans les territoires temporairement occupés, bien que cette coopération soit explicitement mentionnée parmi les principaux objectifs de la Commission.

En résumé, force est de constater que les activités de la Commission sont devenues l’un des nombreux exemples dans l’histoire du parlementarisme ukrainien, où une idée rationnelle et utile n’est malheureusement pas correctement mise en œuvre et où son efficacité extrêmement faible est la preuve que les questions de droit international humanitaire et pénal n’ont pas reçu de la part du Parlement l’attention qu’elles devraient recevoir, compte tenu du fait que l’Ukraine est dans un état de conflit armé international depuis dix ans.