El camino de Ucrania hacia Bruselas pasa por Roma

El reciente informe de la Comisión Europea del 8.11.2023 sobre las perspectivas de negociaciones con Ucrania sobre su adhesión a la Unión Europea (UE), destaca cinco veces que Ucrania no ha ratificado el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional del 1998. Así, el informe devuelve la atención hacia la ratificación de este tratado internacional por parte de Ucrania y nos obliga a examinar una vez más los argumentos “a favor” y “en contra” de este paso.

Ucrania firmó el Estatuto de Roma el 20.01. 2000, pero su ratificación se vio obstaculizada por la sentencia del Tribunal Constitucional de Ucrania en 2001, según la cual el Estatuto no se correspondía con la Constitución de Ucrania. Posteriormente, se realizaron enmiendas al artículo 124 de la Constitución de Ucrania, lo que permitió a Ucrania reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional (CPI) basándose en el Estatuto de Roma. Aunque estas enmiendas entraron en vigor en 2019, no se han tomado medidas para ratificar el Estatuto. Al mismo tiempo, en 2014 y 2015, Ucrania declaró que reconocía la jurisdicción ad hoc de la CPI, autorizando a la Corte a procesar y punir a los culpables de crímenes internacionales contra los participantes en la Revolución de la Dignidad (declaración del 2014 ) y los culpables de los crímenes internacionales cometidos en el contexto de la agresión de la Federación de Rusia contra Ucrania (declaración del 2015).

Consideremos los principales argumentos que con mayor frecuencia salen a favor de la ratificación, por parte de Ucrania, del Estatuto de Roma.

En primer lugar, Ucrania debe ratificar el Estatuto de Roma, ya que ha asumido la obligación jurídica internacional de hacerlo. Por supuesto, el hecho de que 124 estados del mundo son firmantes del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, no quiere decir que los demás estados están obligados a hacerlo. Sin embargo, Ucrania se comprometió a ratificar el ER ante la UE, al firmar el Acuerdo de Asociación con la UE en 2014. El artículo 8 de este tratado internacional obliga a Ucrania a ratificar e implementar el Estatuto de Roma.

En segundo lugar, ya que el rumbo europeo de Ucrania, declarado en el preámbulo de la Constitución de Ucrania, parece irreversible, el artículo 8 del Acuerdo de Asociación con la UE pasa de ser una obligación jurídica internacional a ser un imperativo constitucional. Si el rumbo europeo de Ucrania es una de sus disposiciones constitucionales fundamentales, y el Acuerdo de Asociación con la UE es parte de este rumbo, entonces es natural que la implementación de las prescripciones del Acuerdo, incluido su artículo 8, sea obligatoria para Ucrania no sólo teniendo en cuenta el derecho internacional, sino también teniendo en cuenta la Constitución nacional.

En tercer lugar, esa ratificación abrirá una oportunidad para Ucrania a influir en las actividades de la CPI “desde dentro”: por ejemplo, elegir a los funcionarios de la Corte o aprobar su presupuesto. En particular, esa ratificación permitirá a Ucrania proponer enmiendas al ER. Por ejemplo, actualmente se está debatiendo ampliamente la necesidad de ampliar las competencias de la CPI sobre el crimen de agresión, ya que la agresión de la Federación de Rusia contra Ucrania ha revelado sus limitaciones: la Corte Penal Internacional está autorizada a considerar casos de crímenes de agresión sólo en aquellos casos en los que un acto de agresión es cometido por un estado que ha firmado el Estatuto de Roma contra otro estado signatario. ¿No sería lógico que Ucrania, que sufre uno de los mayores crímenes de agresión de la historia moderna, liderase una campaña para ampliar la jurisdicción de la Corte Penal Internacional referente a este tipo de crimen internacional?

En cuarto lugar, la cantidad desorbitada de crímenes internacionales registrados por las autoridades del orden ucranianas indica que la investigación de la situación en Ucrania iniciada por la CPI durará no solo años, sino décadas. Considerando esto, Ucrania difícilmente debería construir sus relaciones con la Corte apenas reconociendo su jurisdicción, que sólo impone obligaciones a Ucrania, pero no le ofrece la opción de influir en las actividades de la CPI “desde dentro”.

En quinto lugar, hoy en Ucrania se han registrado más de 120.000 procesos penales relacionados con la guerra. La mayoría de ellos son realmente crímenes internacionales. Ya se han llevado a los tribunales más de cien casos y se han dictado sentencias contra los militares rusos. Pero en el Código Penal de Ucrania las características de los crímenes internacionales tienen diferencias significativas en comparación con el Estatuto de Roma, y también existen serios problemas con la protección de testigos y con los derechos de las víctimas de estos crímenes. Por ejemplo, la descripción de muchos crímenes de guerra no es suficientemente clara y en nuestro Código Penal no se mencionan los crímenes contra la humanidad, por ejemplo. Esto conduce a prácticas nacionales de investigación y enjuiciamiento que a veces contradicen al derecho penal internacional. Y estas desavenencias serán mayores en el futuro. Mientras que la ratificación inmediata del Estatuto de Roma puede corregir las deficiencias del sistema nacional e implementar una correcta investigación de miles de crímenes internacionales.

Estos argumentos a favor de la ratificación del Estatuto de Roma, sin embargo, no parecen convincentes para algunos políticos y figuras públicas ucranianas. Veamos los argumentos de los opositores a la ratificación del Estatuto.

En primer lugar, muy a menudo se escucha la idea de que la ratificación del Estatuto de Roma supuestamente conducirá a una persecución penal masiva de militares ucranianos. El argumento es muy poco convincente. El reconocimiento de la jurisdicción de la CPI por parte de Ucrania en sus declaraciones del 2014 y 2015 ya le ha dado a la Corte la oportunidad de procesar y castigar cualquier crimen internacional cometido en el territorio de Ucrania o cometido por sus ciudadanos. Por lo tanto, la ratificación del Estatuto de Roma no afectará los poderes jurisdiccionales de la CPI. Evidentemente, si la Corte tuviera motivos para procesar a los ciudadanos ucranianos y, además, por algún motivo hubiera interés por los juicios públicos contra los ucranianos, de los que hablan los opositores a la ratificación del Estatuto de Roma, esto habría ocurrido hace mucho tiempo. Sin embargo, después de que comenzó la investigación de la situación en Ucrania por parte de la Fiscalía de la CPI (el 2 de marzo de 2022), ni un solo ciudadano ucraniano fue acusado, a pesar de que Ucrania ha estado involucrada en un conflicto armado que dura diez años y desde hace casi dos años tiene el carácter de una guerra a gran escala. Además, debe entenderse que la CPI simplemente no tiene el personal, ni la capacidad financiera para llevar a cabo los procesos penales a gran escala. Quienes se oponen a la ratificación del Estatuto de Roma a menudo apelan a la práctica del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY), que durante algún tiempo realmente procesó a personas que se encontraban en los niveles inferiores del poder, sin tener acceso a personas del más alto nivel durante este período. Sin embargo, a diferencia del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, la CPI fue concebida originalmente como un tribunal para enjuiciar sólo a personas que están en la cumbre del poder, mientras que el procesamiento y enjuiciamiento penal de la gran mayoría de los criminales internacionales según el Estatuto de Roma deben ser asumidos por los países en cuestión.

En segundo lugar, quienes se oponen a la ratificación del Estatuto de Roma a menudo complementan la idea anterior con declaraciones de que la cooperación de Ucrania con la CPI sobre la base de declaración de jurisdicción puede proteger a los ciudadanos ucranianos de supuestas persecuciones penales, ya que, si la CPI recurre a esa práctica, Ucrania simplemente retirará su declaración y, por lo tanto, privará la CPI de la jurisdicción sobre los ciudadanos de Ucrania. En realidad es un ejemplo clásico de las ganas de hacerse ilusiones, porque tanto la CPI como otras instituciones judiciales internacionales parten de que la negativa del estado a reconocer la jurisdicción de las instituciones judiciales internacionales tiene consecuencias jurídicas para las futuras investigaciones y juicios, pero no en relación con las investigaciones y procesos judiciales ya iniciados. Por lo tanto, la retirada del reconocimiento de la jurisdicción, por parte de Ucrania, no detendrá la investigación de la situación en Ucrania, que ya ha iniciado la Fiscalía de la CPI. Además, si alguien considera que el riesgo de una persecución penal masiva e injustificada de ciudadanos ucranianos por parte de la Corte Penal Internacional es real, entonces, por extraño que parezca, la ratificación del Estatuto de Roma puede proporcionar protección jurídica contra esa arbitrariedad. El artículo 124 del Estatuto establece que cada estado participante puede declarar que, en los siete años posteriores a la entrada en vigor del Estatuto, no reconocerá la competencia de la Corte Penal Internacional en relación con los crímenes de guerra cometidos por sus ciudadanos o en su territorio. El reconocimiento ad hoc de la jurisdicción del Estatuto de Roma, como lo hizo Ucrania en 2014 y 2015, no brinda al estado esa oportunidad.

En tercer lugar, los opositores a la ratificación del Estatuto de Roma suelen señalar que a este tratado internacional no se han adherido los estados miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU: Estados Unidos, China y, lo más importante, la Federación de Rusia, que lleva diez años de agresión armada contra Ucrania. Sin embargo, la no adhesión de estos estados al Estatuto de Roma no significa que sus ciudadanos estén protegidos por un “telón de acero” de la persecución por parte de la CPI. Por ejemplo, el 17.03.2023, la Corte emitió una orden de arresto contra V. Putin y M. Lvova-Belova por la deportación y desplazamiento forzado de niños ucranianos. Además, la CPI lleva varios años investigando la situación en Afganistán, que puede afectar a ciudadanos estadounidenses. ¿Será que Ucrania debe orientarse a la ratificación del Estatuto de Roma por parte de Estados Unidos o, por ejemplo, de China, si todos los estados de la UE,a la que Ucrania aspira a unirse, son signatarios de este tratado internacional? El Estatuto de Roma no forma parte de la legislación de la Unión Europea, sin embargo, sus estados miembros coordinan sus políticas para combatir los crímenes internacionales. Por ejemplo, en el ámbito de la UE lleva muchos años funcionando la Red Europea para la Investigación y el Enjuiciamiento Penal de Genocidio, Crímenes de Lesa Humanidad y Crímenes de Guerra. La participación de los miembros de la UE en el Estatuto de Roma es parte de la política de la UE para prevenir crímenes internacionales. Una prueba del gran peso del Estatuto de Roma para la UE es el hecho de incluir la obligación de ratificar el Estatuto en el Acuerdo de Asociación con Ucrania.

En cuarto lugar, otro argumento común contra la ratificación del Estatuto de Roma es el reproche de la ineficacia de la CPI. Por ejemplo, el Tribunal va condenando a algunos criminales que durante mucho tiempo pueden eludir las órdenes de detención emitidas (por ejemplo, el ex presidente de Sudán, Omar al Bashir), y también hay casos de absoluciones (por ejemplo, en relación con J.P. Bemba), etc. Estas acusaciones a veces exageran los problemas reales y a veces son no más que manipulaciones. La CPI es el primer tribunal penal internacional permanente en la historia de la humanidad y, a diferencia de los tribunales establecidos después la Segunda Guerra Mundial o en la década de 1990, ejerce su jurisdicción sobre acontecimientos (conflictos armados u otros tipos de violencia masiva) que tienen lugar en el momento en que se inicia la investigación, y no en relación con los hechos del pasado. Obviamente, esto dificulta el acceso de la CPI a presuntos perpetradores de crímenes internacionales, que pueden esconderse detrás de sus posiciones del poder o perderse en la “confusión de un conflicto armado”, sin embargo, esto no significa que la existencia de la CPI carezca de sentido. Sólo una institución judicial internacional permanente tiene la posibilidad, por un lado, de resistir la influencia política externa y garantizar la imparcialidad de la justicia y, por el otro, de responder con prontitud a nuevos casos de crímenes internacionales. No debería sorprendernos el número relativamente pequeño de sentencias judiciales dictadas por la CPI, ya que, como se señaló anteriormente, este Tribunal está para procesar y sancionar a las personas que ocupan los puestos más altos en la vertical del poder. Por lo tanto, desde el momento en que se adoptó el Estatuto de Roma, quedó claro que la CPI no es una herramienta de la “justicia en serie”. También es cierto que todos los tribunales penales internacionales, no sólo la CPI, dictaron absoluciones (por ejemplo, el Tribunal de Núremberg absolvió a G. Fritzsche, F. von Papen y H.Schacht ). No es una señal de la inutilidad de estas instituciones judiciales, sino una muestra de su esfuerzo por impartir una justicia real, no imaginaria o demostrativa.

Volviendo al informe de la Comisión Europea del inicio de este artículo, cabe señalar que no son accidentales los recordatorios reiterados sobre los “deberes” por hacer de Ucrania, en particular, el de ratificar el Estatuto de Roma. Se puede decir con casi absoluta certeza que, sin la ratificación del Estatuto, no será posible la entrada de Ucrania a la Unión Europea. De ser así ¿qué sentido tiene retrasar este paso?